국민여가활성화기본법의 선진화를 위한 방안 제시
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Abstract
This study analyzed contents, system, features of the Framework Act on Leisure Activation as well as fundamental rights, principle of leisure aimed by our Constitution, and characteristics to pay attention at the time of policy process based on the said Act and then, it intended to present a suggestion how to arrange legal system in order to accomplish advancement of the said Act. Pursuant to above study, main conclusions are as follows. First, it is required to enact a public announcement of the Framework Act on Leisure Activation. Second, it is required to add provisions in order to apply fundamental law to new leisure or specific leisure. Third, it is required to add provisions considering accessibility when establishing disadvantaged citizens specified in Article 14. Fourth, it is required for the Act to specifically strengthen welfare part with respect to various leisure areas. Fifth, it is required to add provisions in order to apply constituent policy possible to form a new institution including a committee member with a high level understanding about leisure. Sixth, it is required to add provisions connecting to stipulations of tax law in order to secure financial resources for promoting leisure of citizens. Seventh, it is required to make a revision for an adjunct bill to be legislated with the said Act as the mother law and it is urged to enact an adjunct bill.
Keywords:
Framework Act on Leisure Activation, Leisure Right, Strategies for Advancement키워드:
국민여가활성화기본법, 여가권, 선진화 방안Ⅰ. 서론
현대사회는 인간의 삶의 질과 행복을 중시하는 여가중심사회이다(김민규, 박수정, 2014). 과거 직장중심의 생활을 강조하고, 일의 양을 중시하는 노동중심사회에서 가족중심의 생활을 강조하고, 일의 질을 중시하는 여가중심사회로 국민생활 및 경제활동 방식의 변화가 나타나고 있다.
이를 반영하듯 세계적으로 최근 행복, 삶의 질, 웰빙에 대한 중요성이 다양한 분석단위, 차원에서 강조되고 있다(임채홍, 김정렬, 한인섭, 2017). 특히, 복지국가를 추구하는 대부분의 국가가 표방하고 있는 상위 정책목표로서 OECD를 비롯한 전 세계 국가에서 삶의 질 제고를 사회발전(progress of societies)을 반영하는 대표적인 정책 우선순위로 간주하고, 이를 위한 다양한 노력을 기울이고 있다. 이와 같은 국민행복(삶의 질 제고)을 위한 국가 공공서비스의 향상된 질이 국민 입장에서는 다양한 노력의 총체로 인식하는 등 국민의 인식이 변화되고 있기 때문이다(김민규, 2015).
그러나 우리나라 국민들은 근로시간의 증가와 여가시간의 감소로 인해 여가부족 상황에 처해있다. 실제 우리나라는 2014년 기준 근로시간이 연간 2,057 시간으로 경제협력개발기구(이하 OECD) 26개국 중 3번째이며(고용노동부, 2015), 여가활동참여시간은 2009년 대비 2014년 기준으로 오히려 감소하였다(통계청, 2014). 또한 한국은 OECD 중 상대적 빈곤율, 고용안정성, 소득분배 등 각종 노동지표에서 최하위권이며, 특히 근속시간은 OECD 평균 9.5년에 비교하여 한국은 5.6년으로 최하위를 기록하고 있다(고용노동부, 2015). 이러한 각종 지표는 일과 여가의 양립(work-leisure balance), 일과 삶의 균형(work-life balance), 삶의 만족도, 건강, 행복에도 부정적인 영향을 미쳐 OECD Better Life Index 조사에서 우리나라는 최하위권에 위치하는(OECD, 2016) 등 행복과 직무, 여가적 측면 등을 포함한 삶의 영역에서 한국사회 전반에 걸쳐 심각한 문제가 양산되고 있다(박수정 등, 2017).
이와 같은 문제점을 사회와 정책의 문제로 이해하고 대처하기 위해 지난 2013년에 국민여가활성화기본법이 발의되었고, 소관위(상임위원회), 법제사법위원회, 본회의 등을 거쳐 2015년 의결⋅제정⋅공포되었다. 이후 2016년 제5조와 제8조에 관한 일부개정법률안이 발의⋅개정되었고, 부분적으로 시행되고 있다.
본 법령은 총 17개 조항으로 구성되어 있으며, 일과 삶의 조화를 추구함으로써 국민의 인간다운 생활을 보장받는 여가향유권(餘暇享有權)과 이를 위한 국가와 지방자치단체의 책무를 규정하였다. 범정부 차원의 여가 활성화를 위한 중장기 기본계획 수립, 국내외 여가환경 조사⋅분석, 여가프로그램의 개발과 보급, 여가정보의 제공, 여가교육의 실시, 여가시설의 확충, 사회적 약자의 여가활동 지원, 여가산업의 육성 등에 관한 사항들을 법적 근거화 하였다.
국민여가활성화기본법 제3조1항에서의 정의에 따르면 “여가란 자유 시간 동안 행하는 강제되지 않은 활동”으로 정의되어 있다. 이처럼 지극히 주관적이고, 개인적인 영역인 여가를 국민여가활성화기본법 제1조 목적1)에 의거하여 사회와 정책으로서 대처하기 시작한 것이다. 그 이유는 여가의 다양한 긍정적인 영향이 국민행복(삶의 질)에 직접적인 영향을 미치기 때문이며, 이는 공공서비스의 질 향상과의 연장선상에서 국가 차원의 다양한 노력의 총체로 보기 때문이다.
국민의 자유로운 여가활동 기반을 조성하고 여가활동을 통하여 삶의 질을 향상시킬 수 있도록 하는 것을 목적으로 한 본 법령2)은 앞으로 국민의 여가권을 인정하고 일과 여가의 조화를 통해 국민의 삶의 질 향상이라는 목표 하에 정부와 권위 있는 공공기관의 정치적⋅행정적 과정을 거쳐 관련 법률 개정 및 결정, 규칙, 시책, 지침 등의 의사결정 체계과정을 거칠 것이다. 우리나라는 헌법에 의해 국가 대소사를 모두 법에 의해 처리하도록 되어 있는 철저한 법치국가이다(정종섭, 2010). 여가정책 역시 정책방향에서부터 모든 세부사항까지 국민여가활성화기본법에 의하지 않고서는 시행될 수 없다. 따라서 여가정책을 발전시키려면 먼저 관련법을 정비 하여 이끌어 나가야 가능한 것이다.
이에 본 연구에서는 국민여가활성화기본법의 내용, 체계, 특징 등과 우리 헌법이 지향하는 기본권, 여가에 대한 원리 등을 살펴보고자 한다. 또한 국민여가활성화기본법에 입각하여 정책과정을 거칠 시 주의하여야 할 특성에 대해서 제언하고자 한다. 이와 같은 과정을 통해 국민여가활성화기본법의 선진화를 이룩하기 위한 법체계를 어떻게 정비해 나가야할 지를 제언하는데 그 목적이 있다. 다만, 본 연구는 법개정안의 시안을 제시하는 것이 아니라, 방향성과 논거를 제시하는 것이므로 가능한 대안과 방향성을 제시하였다.
Ⅱ. 국민여가활성화기본법의 특징
1. 체계
국민여가활성화기본법은 <표 1>과 같이 총17개 조문으로 구성된 국회 법률이다. 동법 아래 4개 조문으로 구성된 대통령령을 두고 있고, 그 아래에 문화체육관광부장관령인 4개 조문으로 구성된 시행규칙에 걸쳐 규정하고 있다. 국민여가활성화기본법은 ‘법률-시행령-시행규칙’으로 구성된 각 규범의 기능적 역할을 비교적 잘 활용한 입법형식을 취하고 있다. 다만 헌법을 최상위 규범으로 하는 법의 계층구조를 고려하면, 현행 동법은 일반적으로 행정조직내부의 업무처리기준으로 이해되는 ‘고시’가 부재함에 따라 내용적 체계도가 다소 부족한 문제점이 도출되었다.
국민여가활성화기본법과 하위법규의 체계
2. 내용
현행 국민여가활성화기본법은 내용면에 있어서 크게 두 가지로 구성되어 있다. 동법 제1조부터 제6조까지는 국민여가활성화기본법의 ‘도입부적 성격’에 해당되는 사항을 규정하고 있으며, 여가권과 여가이론 관련 연구 해석을 통해 발전시킨 여가문화가 지향해야할 사항으로 구성되었다. 동법의 도입부에서는 기본이념(제2조3)), 국가와 지방자치단체의 책임(제4조4))을 공고히 하고 있다. 또한 제3조1항5) 용어의 정의를 통해 그간의 여가학계와 문화학, 체육학, 관광학 등에서 논란이 되어왔던 유관 개념의 법적 근거를 마련하고, 제5조6)에서 주요정책기조로 제시하는 일과 여가의 조화를 조문에 삽입하는 등 여가의 원리를 충실하게 반영하였다.
두 번째 부분은 동법 제7조7)부터 마지막 조항 제17조까지 부분인데, 국민여가활성화기본법의 ‘본론적 성격’에 해당되는 사항을 규정하고 있다. 먼저 여가 활성화 기본계획 및 시행계획(제7조) 등을 통한 여가정책의 기본원칙을 규정하고 있다. 또한 여가 활성화 정책의 목표와 방향(제7조2항1호)을 제시하고, 여가 활성화를 위한 법령ㆍ제도의 마련 등 기반조성에 관한 사항(제7조2항2호), 국내외 여가환경 조사⋅분석(제7조2항3호⋅제8조8)), 여가프로그램의 개발과 보급(제7조2항4호⋅제9조9)), 여가정보의 제공에 관한 사항(제7조2항5호⋅제10조10)), 여가교육의 실시에 관한 사항(제7조2항6호⋅제11조11)), 여가시설의 확충에 관한 사항(제7조2항7호⋅제12조12)), 사회적 약자의 여가활동 지원에 관한 사항(제7조2항8호⋅제14조13)), 여가산업의 육성에 관한 사항(제7조2항9호⋅제17조14)) 등으로 구성되어 있다. 이는 현실적 요청보다는 여가문화국가라면 응당 지향해야 할 국가공동체의 여가의 가치에 대한 본질을 정하고자 한 것이다(강기홍, 2016).
이밖에 실행적 측면에서 권고하는 여가전문인력의 양성(제13조15)), 민간단체 등의 지원(제15조16)), 우수사례 발굴 및 시상(제16조17)) 등 여가의 원리를 고려하는 대부분의 요소가 포함되어 있다.
시행령은 여가 활성화 기본계획의 수립(제2조18)), 여가 활성화 시행계획의 수립 등(제3조19)), 여가교육의 내용 등(제4조20)) 등 「관」ㆍ「학」의 영역으로 분류되어 국민 여가 활성화를 위한 초기개념 측면에서 구성되어 있다. 시행규칙은 민간단체 등의 지원(제2조21)), 우수사례 발굴 절차 등(제3조22)), 우수사례에 대한 시상(제4조) 등 「관」「민」의 영역으로 분류되어 실행적 측면에서 구성되어 있다.
3. 특징
국민여가활성화기본법은 여가학적 관점, 법학적 관점, 행정학적 관점, 경제적 및 정치학적 관점 등 다양한 측면에서 논의되어 왔던 여가권에 대한 사항들이 충분히 반영된 법령이다. 이러한 논의들을 총합하여 제정한 국민여가활성화기본법은 다음 몇 가지 특징을 갖는다.
첫째, 국민여가활성화기본법의 내용을 분석한 결과, 제1조부터 제6조까지의 조문을 통해 비교적 여가의 기본적 원리가 충분히 반영되었다.
둘째, 동법의 실효성 확보를 동법에서 강제하지 않는다. 그래서 본 법령은 선언적⋅권고적 성격의 법령이다.
Ⅲ. 헌법의 기본권과 국민여가활성화기본법의 여가권
그간의 여가학계에서는 여가권, 여가기본권, 여가향유권 등의 용어가 비교적 많이 회자되고 있으나, 기존의 헌법에서 보장된 자유권, 평등권, 사회권 등의 기본권에 비하여 개념 및 체계의 정립이 용이하지 않다. 특히, 법령에서의 여가개념은 다차원성⋅다의성으로 인하여 다른 개념과 중복되어 그 독자성을 체계화 하는 것이 매우 중요한 과제이다.
한국에서는 사회가 점차 산업화⋅민주화되면서 다양한 영역에 걸쳐 국민의 권리를 찾으려는 시도가 활발하게 진행되고 있고, 인권 관련도 상당한 발전을 거듭하고 있다. 그러나 여가영역에서의 권리들은 타 권리에 비해 상대적으로 우선순위가 낮거나 부차적인 수준으로 간주되어 왔다. 여가권은 노동권 등의 사회권과 같은 기초권리들이 보장되고 나서야 획득될 수 있는 권리라고 인식하는 점, 국민이 적극적으로 요청하는 일상적 권리로 인식하기보다는 국가가 국민들에게 부여하는 복지의 형태로 인식하는 점 등이 원인이었다고 진단할 수 있다(김수갑, 2007).
여가권은 여가를 정의하고 개념화는 방식에 의해 다양하게 기술될 수 있는 매우 포괄적인 개념이다. 특히 여가의 다학제적인 특성으로 법률적 정의, 구체적 실행정책과제 등을 도출하는 것이 쉽지 않다. 그러나 국민의 일상에서 여가참여 경험이 증가하고 일상자체가 여가적으로 재편되면서 여가권은 인간 삶의 중요한 가치가 되고 있고, 다른 한편 여가산업의 증대, 지역문화의 소외를 극복해야 하는 정세 속에서 국민의 여가권은 부차적인 것이 아니라 우선적인 것이며 이론적⋅실천적으로 시급하게 정비해야 할 개념이다(이동연, 2004). 헌법상의 기본권에 입각한 여가권을 해석하는 것은 그 영역들을 구체화함으로써 여가권의 법적인 지위를 확보하게 할 수 있다. 이러한 법적인 지위는 여가정책과정 즉, 여가정책의 수립 및 시행에 당위성과 정당성, 실효성 등을 확보한다는 점에서 매우 중요하다.
헌법학에서 말하는 기본권은 실정법에서 보장된 권리를 말한다(정종섭, 2010). 우리나라 헌법에 명시된 여가 관련 규정은 총 10개이며, 이는 모두 광의규정으로 해석할 수 있으며, 구체적인 내용은 <표 2>와 같다. 헌법전문에 “... 정치⋅경제⋅사회⋅문화의 모든 영역에 있어서 각인의 기회를 균등히 하고, 능력을 최고도로 발휘하게 하며, 자유와 권리에 따르는 책임과 의무를 완수하게 하여, 안으로는 국민생활의 균등한 향상을 기하고 밖으로는 항구적인 세계평화와 인류공영에 이바지함으로써...”라고 규정하면서 간접적으로 여가문화 기회균등 및 역량발휘에 대한 내용을 담고 있다.
헌법의 여가권 관련 규정
기본권 제11조1항에는 “모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별⋅종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적⋅경제적⋅사회적⋅문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.”라는 조문은 헌법의 기본권 중 평등권과 차별금지를 통해 선언적⋅권고적 성격의 법률발의에 근간이 되고 있다. 기본권 제10조 인간의 존엄성과 가치/행복추구권, 기본권 제34조 인간다운 생활을 할 권리, 기본권 제20조, 제22조, 제21조, 제37조 자유권과 기본권 제31조 교육권 등이 여가권 주장에 광의의 규정으로 분류된다는 것은 다수 이론이다. 최석호(2013)에 따르면, “대한민국 헌법은 여가를 별도의 기본권으로 규정하고 있지 않지만, 제10조의 인간의 존엄과 가치는 국민여가활성화기본권의 최고이념 및 존재근거가 되고, 동조가 규정하는 행복추구권의 한 유형인 ‘인격의 자유로운 발현권’과 제34조의 인간다운 생활을 할 권리를 종합적으로 도출하면 여가권이 도출된다.”고 하며 본 연구의 주장을 부분적으로 지지하고 있다.
이러한 헌법상 여가관련 규정은 크게 국가목적규정(전문, 제9조)과 기본권의 3가지 형태로 나누어 규정할 수 있다. 기본권 규정은 자유권(제10조, 제20조, 제21조, 제22조), 평등권(전문, 제11조1항), 사회권(제31조, 제34조) 등으로 구분된다.
Ⅳ. 국민여가활성화기본법의 기능
동법은 “국민여가활성화기본법”이라고 법명을 붙이고 있다. 일반적으로 ‘기본법’이라고 함은 여가 영역을 규율하는 일종의 ‘헌법’(Verfassungsrecht)이라는 의미를 갖는다(강기홍, 2016). 그래서 국민여가활성화기본법이라고 하는 법규 명칭을 부여하기 위해서는 동법은 여가에 관한 기본적이면서 중요한 핵심이 되는 여가관련 기준과 대강(틀)에 관한 사항들이 종합적으로 규정되어야 한다.
먼저 여가에 관한 기본법에는 여가에 대한 규범적 관념, 여가에 관한 개념과 규율 범위(김수갑, 2007), 여가활동의 주체와 절차, 여가진흥의 목표⋅방향⋅단계, 여가에 대한 국가와 지방자치단체 등의 역할, 여가진흥을 위한 재정과 사무관장 기관 등이 체계적으로 담겨져야 할 것이다. 그럼에도 불구하고 현행 국민여가활성화기본법은 먼저, 동법이 규율하고자 하는 범위 설정이 다소 부족한 실정이다.
동법 제3조1항 “여가란 자유 시간 동안 행하는 강제되지 아니한 활동을 말하며 다음 각 호의 활동을 포함한다.”라고 정의하면서, 가호( 「문화예술진흥법」 제2조제1항제1호에 따른 문화예술), 나호(「문화산업진흥 기본법」 제2조에 따른 콘텐츠, 문화콘텐츠, 디지털콘텐츠, 디지털문화콘텐츠, 멀티미디어콘텐츠, 공공문화콘텐츠, 에듀테인먼트), 다호(「관광기본법」 제13조에 따른 국민관광), 라호(「국민체육진흥법」 제2조제1호 및 제3호에 따른 체육, 생활체육)의 활동을 포함한다)하였다. 이는 해당되는 영역을 구체화함으로써 규범으로 규율하기 위한 한계를 줄이기 위해 구성한 것으로 보인다. 그러나 이러한 여가의 정의 영역은 여가문화의 이해도가 다소 낮은 상태에서 개발된 조문으로 판단된다. 여가활동은 놀이, 게임, 스포츠 등의 유사 개념에서 새롭게 생성되는 경우가 많은데, 이를 반영하지 못했다. 이에 이러한 문제점을 반영하기 위해서는 사무관장 기관을 설정된 이후, 차제에 개정을 할 경우, 사무관장 기관 또는 산하 연구소 등에서 새로운 여가 영역이 기본법의 적용을 받을 수 있도록 조문 추가가 필요하다. 또한 여가영역을 체계적으로 재분류하는 노력을 기울여 각 영역별 특성을 반영하며, 전통적 영역과 신규 혹은 세부 여가영역과의 관계를 설정할 필요가 있다.
둘째, 국민여가활성화기본법은 헌법에서 보장한 자유권, 평등권, 사회권 중 사회권적 영역에서 다소 모호함을 보이고 있다. 현행 국민여가활성화기본법 제2조는 “...국민들이 인간다운 생활을 보장받는 것을...”이라고 하고 있고, 이는 동법 제14조에서 사회적 약자의 여가활동 지원이라는 명목 하에 “국가와 지방자치단체는 여가정책을 수립⋅시행함에 있어 장애인, 노인, 저소득층 및 다문화가정 등 사회적 약자의 여가활동을 증진하기 위하여 필요한 시책을 강구하여야 한다.”고 하면서 평등권과 사회권에 대해서 구체화하고 있다. 이러한 입법자의 의도는 여가활동에 참여함에 있어 참여자에게 헌법에서 보장한 기본권 중 사회권의 보장을 강조한 것이며, 이는 복지의 영역과도 상관이 있다.
그러나 동법 제14조는 사회권의 보장을 위한 대상자 설정에 미비함으로 보이고 있다. 비록 “등”이라는 의존명사를 통해 확대의 가능성은 열어두었으나, 동법에서의 사회적 약자계층은 장애인, 노인, 저소득층 및 다문화가정으로 규정하였다. 선언적⋅권고적 성격을 보이는 법령의 사회적 약자는 경제적 취약계층은 물론, 지리적 취약계층 등의 접근성 문제를 포함하여야 한다. 소도시 또는 농어촌 지역 등의 여가 양극화를 해소하기 위해서는 이를 조문에 추가할 필요가 있다.
또한 현행 동법에는 여가복지에 대해서 강조되지 못하고 있다. 여가복지의 개념은 인권관념의 발달과도 유사한 특징을 갖는다. 인권관념은 다수로부터 소수의 보호, 기득권으로부터 소외자의 보호, 권력자로부터 힘없는 자의 보호를 내용으로 하고 있고(정인섭, 2013), 여가복지라 함은 결국 인권관념의 핵심에 놓이는 여가에 대한 “사회적 약자에 대한 지원”에 있기 때문이다(강기홍, 2016). 현행 국민여가활성화기본법에서는 다양한 여가영역에 있어서 복지에 대한 부분이 좀 더 구체적이고 강화될 필요가 있다. 이때 ‘여가’ 영역과 ‘복지’ 영역의 중복으로 인한 관계 당사자 간의 갈등 조정 내지 조화적 관계 모색도 염두에 두어야 할 것이다.
셋째, 국민여가활성화기본법은 기본법으로써 새로운 기관의 창설에 관한 조문이 없다. 조문 및 정책의 강제가 개인행위에 적용되는가 아니면 행위의 환경에 적용되는가에 따라 분배정책, 재분배정책, 규제정책, 구성정책으로 구분된다(표시열, 2017). 일반적인 법령의 경우 분배정책과 재분배정책, 규제정책, 구성정책 등에 관련된 조문이 모두 포함되지만, 국민여가활성화기본법의 조문에 입각하여 구분해보면, 대부분의 분배정책 적용 가능한 조문과 일부 재분배정책 적용 가능한 조문(제7조2항8호와 제14조)만으로 구성되어 있다. 동법은 제정 목적 자체가 기능적 측면에서 활성화가 목적이기 때문에 개인행위와 행위의 환경을 제한하는 규제정책을 포함하지 않은 부분은 이해가 가지만, 새로운 기관의 창설 등에 해당하는 구성정책이 포함되지 않은 부분은 동법의 한계를 보여준다.
2013년 국민여가활성화기본법 의안발의 당시에는 ‘여가 활성화를 위한 기본계획과 시행계획 및 기타 중요사항을 심의하기 위하여 문화체육관광부장관 소속으로 여가위원회(가칭) 창설’에 관한 구성정책 적용 가능한 조문이 포함되었으나, ‘위원회의 남설로 인한 행정의 비효율을 감소시키는 측면에서, 위원회의 기능 및 역할을 볼 때, 여가 위원회를 법률에 규정할 필요성은 크지 않다고 보임.’이라는 다소 모호한 사유로 법안심사소위원회(교육문화체육관광위원회, 2015년 19대 331회 3차)에서 조문을 삭제하였다.
본 조문(여가위원회 설치 및 운영)은 ‘중앙행정기관의 차관 및 여가 활성화에 관한 전문가로 구성된 여가위원회를 설치함으로써 여가 정책에 관한 전문성을 제고하고 행정기관 간 협력을 강화’하려는 취지였으며, ‘여가 활성화의 중장기 정책목표와 추진방향에 관한 사항’, ‘기본계획에 관한 사항’, ‘시행계획에 관한 사항’, ‘여가 활성화를 위한 국민여가실태조사에 관한 사항’, ‘여가 활성화정책의 조정 및 평가에 관한 사항’ 등에 대한 사항을 심의할 수 있는 기관에 관한 조문이었다.
또한 동법은 선언적⋅권고적 성격의 법령으로써 막대한 재원이 투입될 근간이 되기 때문에 정책과정 중 정책평가단계가 매우 중요하다. 기존의 일반적인 기능적 정책의 정책평가단계에서 중요시 되어왔던 능률성, 효과성보다는 여가정책의 정책평가단계에서는 노력, 적절성, 대응성, 형평성, 과정이 더욱 중용되어야 한다. 일반적인 정책평가에서의 정책의 가치(value) 판단과 정책 목적의 성취여부 측정뿐만 아니라, 여가정책이 초래한 영향을 사정(assessment)하고, 나아가서는 여가정책이 추구하는 가치⋅이념의 적절성까지도 평가해야 되기 때문이다. 따라서 여가정책 평가는 협의적 의미의 정책집행 이후 사후적으로 내리는 판단은 물론 여가정책으로 인한 미래예측 및 여건분석을 토대로 정책이 향후 나아갈 방향에 대한 주의 깊은 사정(careful assessment)까지의 광의적 의미를 포함하는 것이 바람직하다.
즉 국민여가활성화기본법에 입각한 여가정책은 여가활동 참여 촉진을 통해 국민 삶의 질 향상을 도모하는 것을 목적으로 발의되었다. 일반적으로 결과를 중요시하는 효과성이나 수단 극대화를 강조한 투입과 산출의 비율(예. 비용-편익비율)을 평가하는 능률성보다는 다양한 방법으로 접근되어야 한다. 전술한대로 선언적⋅권고적 성격의 법령은 전체 욕구수준에 대한 부합 정도를 평가하는 적절성, 투자한 질적⋅양적 투입이나 에너지를 의미를 평가하는 노력, 여러 집단 간의 배분 동등성을 평가하는 형평성, 정책결과가 집단의 욕구⋅선호⋅가치 등의 만족도를 평가하는 대응성, 정책사업 프로그램의 진행을 평가하는 과정 등이 우선평가기준으로 선정되어야 한다(김민규, 박수정, 2015; 김민규, 박수정, 2017; 김민규, 박수정, 박병권, 2015; 김민규, 박수정, 박병권, 2016; 김민규, 서정은, 2015). 이와 같은 목적과 취지, 이론적 배경에 근거하여 여가에 대한 이해도가 높은 위원을 중심으로 한 새로운 위원회(가칭)의 창설이 가능한 구성정책 적용 가능 조문이 추가되어야 할 것이다.
넷째, 국민여가활성화기본법은 기본법으로써 재원확보에 관한 조문이 없다. 물론 국민여가활성화기본법 최초 제정 시 「의안의 비용추계에 관한 규칙」 제3조제1항제1호 ‘예상되는 비용이 연평균 10억 원 미만’ 및 제3호 ‘의안의 내용이 선언적⋅권고적인 형식으로 규정되는 등 기술적으로 추계가 어려운 경우’에 해당하여 비용추계서를 미첨부하였다. 이후 2016년 개정을 통해 제5조와 제8조의 개정을 통해 제8조의 재정수반요인을 근거로 비용추계를 시도하였다. 그러나 개정안에 따른 추가재정소요예산은 매 2년마다 3억 원씩 5년간(2017~2021년) 총 9억 원(연평균 1억 8,000만원)만이 언급되고 있을 뿐이다.
그러나 동법 제8조, 제9조, 제11조, 제12조, 제13조, 제15조 등을 실행을 위해서는 재정수반요인이 발생한다. 뿐만 아니라 이러한 조문에 근거하여 여가진흥과 관련 행사를 개최할 시에는 재원확보가 절대적으로 중요한 의미를 갖는다. 특히 여가진흥은 지역의 여가를 위한 하드웨어 인프라 구축 및 관리에 관련된 지원과 이를 생산하는 휴먼웨어 인프라와 콘텐츠웨어 인프라 구축으로 나누어 재원확보가 시급하다(김민규, 송정란, 2018).
여가활성화는 궁극적으로 중앙정부와 관련 부처, 지방자치단체의 재정적 역량에 유보되어 있다. 즉 여가활동의 지원, 후원 의무자의 재정적 능력에 따라 여가활성화의 정도는 결정된다. 이에 동법에서 규정한 바, 대통령령과 문화체육관광부령 등을 통한 재원확보에 노력을 기울이거나, 국민여가활성화기본법 개정을 통해 재원조달 및 운용을 위한 범위 및 제도에 관한 조문을 추가하여야 할 것이다. 특히 법규적 강제력을 가지지 못하는 일종의 통치행위적 성격의 대통령 슬로건이 아닌 동법상의 규정연계에 관한 조문추가를 추천한다. 그러나 여가 관련 재원은 국민 개인이 누리는 권리의 유지비용 차원에서 바라볼 때, 그에 상응되게 평가된 과금으로 내는 것이 아닌 타인의 세금도 포함된 조세로 충당되므로 온전하게 개인적으로 보기보다는 공공적인 성격을 가지고 있다. 이에 과도한 비용론적 접근은 헌법에 입각한 기본권으로써의 여가권 보장을 약화시킬 수 있다는 점을 경계해야 할 것이다(정종섭, 2010).
다섯째, 비교적 풍부한 내용으로 제정된 국민여가활성화기본법은 기본법으로써 가치롭지만, 부속 법안을 위한 기틀이 다소 부족하다. 부속 법안을 제정해야 한다는 점에서 이를 염두에 두고 법안 개정을 실시해야 할 것이다. 국민여가활성화기본법 개정을 통해 부속 법안의 내용에 관한 조문을 추가하고, 정책 영역 체계를 명확히 하지 않을 경우 부속 법안을 제정하고 여가과정을 거치는 데 어려움을 겪을 가능성이 있다. 현재의 동법을 기준으로 가능한 부속 법안은 제17조에 근거한 ‘여가산업육성법(가칭)’, 제11조에 근거한 ‘여가교육지원법(가칭)’, 제13조에 근거한 ‘여가전문인력양성지원법(가칭)’ 등이 있을 것이다.
Ⅴ. 결어
본 연구는 국민여가활성화기본법의 내용, 체계, 특징 등과 우리 헌법이 지향하는 기본권, 여가에 대한 원리, 동법에 입각한 정책과정 시 주의하여야 할 특성에 대해서 분석함으로써, 동법의 선진화를 이룩하기 위해서 법체계를 어떻게 정비해 나가야 할 지를 제언하는데 그 목적이 있다. 먼저 국민여가활성화기본법의 내용, 체계, 특징 등과 우리헌법이 지향하는 기본권, 여가에 대한 원리에 대한 주요 결론은 다음과 같다.
첫째, 헌법을 최상위 규범으로 하는 법의 계층구조를 고려하면, 현행 국민여가활성화기본법은 일반적으로 행정조직내부의 업무처리기준으로 이해되는 ‘고시’가 부재함에 따라 동법의 내용적 체계도가 다소 부족한 문제점이 도출되었으므로 고시 제정이 필요하다.
둘째, 동법은 여가의 기본적 원리가 비교적 충분히 반영되었으나 여가를 다소 추상적으로 규율하는 한계점을 보이고 있다. 특히 동법 제3조의 정의는 전통적 영역만을 반영할 뿐, 신규 여가의 영역은 법적 영역에 포함되지 못하는 바, 신규 여가 또는 세부여가가 기본법의 적용을 받을 수 있도록 조문 추가가 필요하다.
셋째, 헌법에 입각한 사회권 보장을 위해 동법 제14조의 사회적 약자 대상자 설정 시 접근성을 고려한 조문 추가가 필요하다.
넷째, 현행 동법에서는 다양한 여가영역에 있어서 복지에 대한 부분이 좀 더 구체적이고 강화될 필요가 있다. 이때 ‘여가’ 영역과 ‘복지’ 영역의 중복으로 인한 관계자와 관련 학계 간의 갈등 조정 내지 조화적 관계 모색도 염두에 두어야 할 것이다.
다섯째, 여가에 대한 이해도가 높은 위원을 중심으로 한 새로운 위원회(가칭)의 창설이 가능한 구성정책 적용 가능 조문이 추가되어야 할 것이다.
여섯째, 국민여가활성화를 위한 재원확보를 위해 법규적 강제력을 가지지 못하는 일종의 통치행위적 성격의 대통령 슬로건이 아닌 동법상의 규정연계에 관한 조문추가를 추천한다. 그러나 과도한 비용론적 접근은 헌법에 입각한 기본권으로써의 여가권 보장을 약화시킬 수 있다는 점을 경계해야 할 것이다.
일곱째, 동법을 모법으로 부속 법안이 제정이 가능하게 개정하고, 부속법안 제정을 촉구하는 바이다.
Notes
1. "여가"란 자유 시간 동안 행하는 강제되지 아니한 활동을 말하며 다음 각 호의 활동을 포 함한다.
가. 「문화예술진흥법」 제2조제1항제1호에 따른 문화예술
나. 「문화산업진흥 기본법」 제2조에 따른 콘텐츠, 문화콘텐츠, 디지털콘텐츠, 디지털문화콘텐츠, 멀티미디어콘텐츠, 공공문화콘텐츠, 에듀테인 먼트
다. 「관광기본법」 제13조에 따른 국민관광
라. 「국민체육진흥법」 제2조제1호 및 제3호에 따른 체육, 생활체육
② 국가와 지방자치단체는 제1항에 따른 여가 보장을 위하여 직장에서 휴가 사용이 촉진될 수 있도록 필요한 대책을 수립⋅시행하여야 한다. <신설 2016.12.20.>
② 기본계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
1. 여가 활성화 정책의 목표와 방향
2. 여가 활성화를 위한 법령⋅제도의 마련 등 기반조 성에 관한 사항
3. 국내외 여가환경 조사⋅분석
4. 여가프로그램의 개발과 보급
5. 여가정보의 제공에 관한 사항
6. 여가교육의 실시에 관한 사항
7. 여가시설의 확충에 관한 사항
8. 사회적 약자의 여가활동 지원에 관한 사항
9. 여가산업의 육성에 관한 사항
10. 그 밖에 여가 활성화를 위하여 필요한 사항
③ 관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장은 기본계획에 따라 매년 여가 활성화 시행계획(이하 "시행계획"이라 한다)을 수립⋅시행하고, 문화체육 관광부장관에게 시행계획과 추진실적을 제출하여 야 한다.
④ 문화체육관광부장관은 기본계획을 수립할 때에 는 미리 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여야 하며, 필요한 경우 관련 전문가들에게 자문할 수 있다.
⑤ 그 밖에 기본계획 및 시행계획의 수립 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
② 관계 중앙행정기관의 장은 기본계획의 수립을 위하여 소관 업무와 관련된 부문별 계획을 작성하여 문화체육관광부장관에게 제출하여야 한다.
③ 문화체육관광부장관은 관계 중앙행정기관의 장 과 협의하여 제2항에 따른 부문별 계획의 작성지침 을 마련하고 이를 관계 중앙행정기관의 장에게 알려야 한다.
④ 관계 중앙행정기관의 장은 제2항에 따른 부문별 계획을 작성하기 위하여 필요하면 관계 행정기관, 지방자치단체 등에 필요한 자료의 제출을 요청할 수 있다.
⑤ 문화체육관광부장관은 제2항에 따라 제출된 부문별 계획을 종합한 후 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 기본계획을 확정하여야 한다.
⑥ 문화체육관광부장관은 제5항에 따라 확정된 기본계획을 관계 중앙행정기관의 장과 지방자치단체 의 장에게 알려야 한다.
② 관계 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장 은 매년 1월 31일까지 전년도 추진실적과 제1항의 지침에 따라 수립한 그 해의 시행계획을 문화체육 관광부장관에게 제출하여야 한다.
③ 문화체육관광부장관은 제2항에 따라 제출된 추진실적과 시행계획을 종합하여 관계 중앙행정기 관의 장과 지방자치단체의 장에게 알려야 한다.
1. 여가활동과 관련된 지식·기능·태도·가치관의 함양에 관한 사항
2. 여가전문인력의 양성과 자질 향상에 필요한 사항
3. 그 밖에 여가 활성화를 위하여 필요한 사항
② 국가와 지방자치단체는 법 제11조제1항에 따 라 여가교육을 다음 각 호의 시설에서 실시하거 나 지원하여야 한다.
1. 「초·중등교육법」 제2조에 따른 학교
2. 「고등교육법」 제2조에 따른 학교
3. 「문화예술진흥법」 제2조제1항제3호에 따른 문화시설
4. 「 체육시설의 설치·이용에 관한 법률 」 제2 조제1호에 따른 체육시설
5. 「평생교육법」 제21조 및 제21조의2에 따른 평생학습관 및 평생학습센터
6. 「사회복지사업법」 제2조제5호에 따른 사회 복지관
7. 그 밖에 국민들의 여가활동이 지속적으로 이루어 지는 시설로서 문화체육관광부장관이 정하여 고시하거나 지방자치단체의 조례로 정하는 시설
1. 여가 활성화를 위한 사업에 필요한 경비의 지원
2. 여가 활성화를 위한 사업의 성과가 우수한 단체 또는 개인에 대한 포상
3. 여가 활성화를 위한 사업의 성과가 우수한 사례의 홍보 지원
② 우수사례의 발굴기준은 다음 각 호와 같다.
1. 여가 시간, 공간 및 비용의 제공 등 여가 지원제도 를 운영할 것
2. 여가 관련 예산, 조직, 인력 등을 갖출 것
3. 조직원의 여가에 대한 이해도 및 여가 지원제도에 대한 만족도가 높을 것
③ 문화체육관광부장관 또는 지방자치단체의 장은 우수사례 발굴을 위하여 관계 공무원과 여가에 관 한 학식과 경험이 풍부한 사람을 위원으로 한 심 사위원회를 구성하여야 한다.
④ 문화체육관광부장관 또는 지방자치단체의장은 우수사례를 발굴한 경우에는 지체 없이 이를 문화 체육관광부 또는 해당 지방자치단체의 인터넷 홈페이지에 게시하고, 우수사례로 발굴된 기업이나 공공기관에 대하여 별지 제2호서식의 여가우수사 례 확인서를 발급하여야 한다.
⑤ 제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 우수사례 발굴에 필요한 사항은 문화체육관광부장관이 정하여 고시한다.
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